A partir de la Revolución Industrial, los Estados, han jugado un papel de suma importancia en el campo de los asuntos comerciales. Su conformación como Estados Modernos se encuentra articulada con los procesos de industrialización. A partir de la Segunda Revolución Industrial, con el desarrollo a gran escala del petróleo, químicos, farmacéuticos, aceros, etc., Alemania e Italia intervinieron activamente a nivel industrial y empresarial (Kipping, 2014, p. 346).
Las investigaciones en historia económica han demostrado que la idea de una economía impulsada exclusiva o incluso principalmente por empresas y mecanismos del mercado es una “ficción”. (Kipping, 2014, p. 346). De hecho una economía mixta ha dominado la mayor parte del mundo industrializado, al menos desde la Segunda Guerra Mundial. Así los historiadores empresariales han examinado las diferentes intervenciones públicas, distinguiendo así dos grandes modelos: por un lado, un capitalismo de estilo angloamericano, con una limitada influencia gubernamental y la dominación de los objetivos y mercados financieros. Por otro lado, un capitalismo ejemplificado por Alemania y Japón, donde los gobiernos han intervenido más ampliamente en el desarrollo económico, con empresas que persiguen otros objetivos además de maximizar ganancias y valor de acciones.
Kipping advierte que estos contrastes podrían ser “exagerados” y sugiere que hasta mediados del siglo XX la experiencia de Estados Unidos fue muy similar a las de otros países industrializados, diferenciándose sólo a partir de la Segunda Guerra Mundial cuando la influencia directa del gobierno aumentó significativamente (Kipping, 2014, p. 347).
La historiografía de las últimas décadas hizo énfasis en que los esfuerzos estatales estaban basados en una multiplicidad de argumentos. Los objetivos de estas gestiones públicas trascienden los beneficios económicos o incluso, reemplazaban los mismos por otros.
En este sentido, la historiografía económica lograba el consenso, en el cual a partir de 1945, hubo un cambio gradual, perceptible, en la política de los Estados hacia la colaboración mixta, tanto en Europa como en Japón. Algunos autores han justificado esto como una consecuencia de resultados militares, políticos, económicos e ideológicos dominantes de EE.UU en la economía internacional.
En el ámbito local, Jorge Schvarzer sostiene que las empresas de gestión estatal forjadas durante el periodo 1940-1953 en Argentina, son factibles de análisis a partir de dos grandes grupos: las compradas por el Estado y las creadas con un determinado fin. Si bien el autor aclara que las empresas creadas por el Estado nacieron sujetas a regulaciones ambiguas y objetivos pocos precisos (Schvarzer, 1996, p. 201). Estos dos grupos nos permiten observar la complejidad de análisis, al tener una vasta heterogeneidad en los componentes que conforman las dos categorías. Por otro lado, la emergencia de empresas de gestión pública visibilizaba un nuevo escenario de tensión y control sobre las empresas del sector privado.
Entre los historiadores existe un consenso en que el origen de la industria moderna en la Argentina provino del impulso generado por la exitosa inserción agroexportadora. Aunque esta colocación de bienes en el mercado dependía de la demanda extranjera. “El aumento de la capacidad exportadora, el incremento de la población gracias a las corrientes migratorias, la urbanización y el incremento del ingreso nacional permitieron la conformación de un mercado interno dinámico, condición para el surgimiento de la industria” (Belini, 2017, p.17)
Argentina fue incorporándose al sistema económico mundial, tras un complejo proceso, que comenzaba a darse a mediados del siglo XIX ampliamente ligado a la exportación de productos primarios e importación de manufacturas. Esta incorporación se lograba gracias a políticas de penetración interna que el Estado Nacional comenzaba a establecer a partir de la década de 1880 brindando seguridad a las inversiones extranjeras (Oslak, 1999, p. 104-106).
La segunda revolución industrial, acompañada por la expansión y modernización del transporte, permitieron que la Argentina, muy rica de recursos naturales, se insertará en un mercado mundial. Las inmigraciones acompañadas de capitales extranjeros de inversión generaron un impacto que transformó la geografía pampeana. Este crecimiento, lejos de estar exento de las crisis, mostraba la vulnerabilidad del mismo frente al contexto internacional. (Ferrer, 2000, p. 118).
Las inversiones principalmente inglesas destinadas a los ferrocarriles, dieron unidad al mercado nacional. El esencial papel que desempeñaban los ferrocarriles en la política económica produjo que el Estado Nacional cobrara un gran interés por las vías férreas. Es muy importante para este trabajo, resaltar que en las zonas fuera de la región pampeana en donde el capital privado restaba interés, el Estado Nacional avanzó en su construcción, como lo fue el caso del Ferrocarril Oeste. Los ferrocarriles fueron la principal empresa estatal en las últimas décadas del siglo XIX, pero no la única. Tras la fiebre amarilla, la provisión de agua potable y cloacas se convirtió en un tema de agenda pública. En 1892 se crea la Comisión de Obras de Salubridad y finalmente en 1912 se sanciona la Ley que dispone agua corriente y cloacas en todo el país. (Belini y Rougier, 2008, p. 23).
Andrés Regalsky y Elena Salerno sostienen que el “Estado Empresario” comienza su gesta en los primeros años del siglo XX ante dos factores que actuaron en forma consecuente: por un lado el crecimiento del aparato estatal y por el otro el aumento del gasto público. Los autores resaltan el éxito a nivel nacional del caso de Obras Sanitarias que le daría sustento a los primeros pasos de ese “Estado Empresario” (Regalky y Salerno, 2008, p. 22).
En los años 20, surgieron iniciativas que serían fundamentales como empresas del Estado. Tras el hallazgo del yacimiento petrolífero en Comodoro Rivadavia en 1907, luego de variados contratiempos, en 1922 se crea la Dirección General de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF). La otra gran iniciativa fue la Fábrica Militar de Aviones siendo una empresa enteramente estatal, en un principio no vendía su producción en el mercado. Los años 30 marcaron una acentuación de la intervención estatal a fin de limitar los efectos desestructurantes del mercado internacional ocasionados por la Depresión. Durante este periodo el Estado Nacional creó diversos organismos de intereses mixtos (públicos/privados) que fueron dando como resultados el nacimiento de diferentes Comisiones destinadas a regular las actividades productivas. (Ver Cuadro 1 en Anexo) (Belini y Rougier, 2008, p. 25).
Pese a las intervenciones del Estado, Claudio Belini advierte que el intrínseco cambio estructural del modelo agroexportador a la producción en masa estuvo, desde sus inicios, “condicionado” a la demanda interna, no permitiendo su despegue del consumo local. (Belini, 2003, p.118).
Al decir “Estado Empresario” nos referimos a la gestión directa por parte del sector público, a través de agencias, empresas mixtas o empresas públicas, sobre los servicios, sistemas financieros o productivos.
Es importante advertir que no es posible establecer con precisión que engloba la definición. Claudio Belini y Marcelo Rougier sostienen que esto se debe a cuatro factores que actúan de manera articulada. En primer lugar, la existencia de diferentes formatos y estatutos que adquirieron las empresas públicas, no hace fácil la identificación de las mismas bajo un mismo concepto (Belini y Rougier, 2008, p.15) En Argentina la variedad de tipo comercial, por ejemplo en 1946 cuando se crea las sociedades de economía mixtas (SEM) ; las empresas del Estado en 1955; las sociedades anónimas de participación estatal mayoritaria (SAPEM) entre 1967 y 1972; alcanzando finalmente en 1974 el régimen de sociedades del Estado (SE). (Carbajales, 2011). Esta diversidad económica y jurídica no permite unificar a todas las empresas bajo el mismo concepto. El segundo punto que resaltan Belini y Rougier, es el vacío historiográfico existente aun frente al desempeño específico de las empresas públicas. Justamente esta investigación tiene la ambición de contribuir a la escases de estudios específicos de las empresas públicas. En tercer lugar, la influencia del Estado sobre el interés privado (el concepto de Estado Empresario abarca también la capacidad del Estado de ejercer control sobre las empresas privadas). Finalmente, la falta de estudios frente a la interacción entre diseño institucional, burocracia estatal y desarrollo económico (Belini y Rougier, 2008, p. 16).
Las advertencias de los autores sobre matices que adquieren las emergentes empresas de gestión estatal, frente a sus configuraciones, objetivos e influencias sobre sectores específicos de producción; nos permiten inscribir este estudio en la historia del desempeño empresarial, por parte del Estado. Haciendo foco en el análisis singular del proyecto de producción pública del cemento, en la provincia de San Luis.
La provincia de San Luis, que asentaba sus bases en una economía agraria, buscará sin resultados significativos en el periodo 1944-1952, dar un giro radical en sus políticas económicas, adhiriéndose a la vorágine industrialista nacional, en búsqueda de establecerse como “Estado Empresario”.
